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WTO中国稀土案件的事实及主要争议

——“美国、欧盟、日本诉中国稀土、钨、钼相关产品出口管理措施案”回顾及分析(之三)

2014-9-23 14:52:51 来源:中国矿业报 作者:钱学凯

争议的提起

WTO中国稀土案开始于2012年3月。当时,美国、欧盟和日本分别根据《关于争端解决规则与程序的谅解》(DSU)第1条、第4条和《1994年关税与贸易总协定》(GATT 1994)第22条规定,向中国政府提出磋商请求。各方于2012年4月25日~26日进行了磋商,但磋商没有取得结果。2012年6月27日,上述3个成员根据DSU第6条提出组成专家组请求。WTO争端解决实体(DSB)在2012年7月23日例会上决定根据DSU第9.1款规定设立专家组,审理由各成员提出的争议。

本案中,阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大、哥伦比亚、欧盟、印度、印度尼西亚、日本、韩国、挪威、阿曼、俄罗斯、沙特阿拉伯、台湾、土耳其、美国、越南根据本国(地区)申请作为第三方参与审理。其中,美国、欧盟和日本既是本国起诉案件的起诉方,又分别作为非由其起诉的相关案件的第三方。

起诉事实

本案中,美国、欧盟及日本等国家起诉中国对各种形式的稀土、钨及钼(原矿物以及初级加工产品)采取出口配额,征收出口关税。起诉内容还包括出口许可证及出口配额管理和分配措施。

(1)出口关税

原告认为,中国对各种形式的稀土、钨及钼产品征收出口关税并没有列入《中华人民共和国加入议定书》。这些措施包括在《关税法》、《进出口关税条例》、《21号公告(2012年关税实施细则)》和《79号公告(关于2012年关税实施细则)》等4个文件中。欧盟和日本的投诉内容还包括上述措施的替代及延续措施。

(2)出口配额

原告认为,中国对各种形式的稀土、钨及钼产品出口采取大量限制措施,具体包含在《外贸法》、《进出口商品管理条例》、《出口商品配额管理办法》、《核发进出口商品许可证机构管理办法》、《货物出口许可证管理办法》、《核发出口许可证工作细则》、《进出口许可证管理细则》、《关于发布2012年出口许可证管理商品目录的通知》和《关于发布2012年出口许可证管理商品分级许可证核发目录的公告》、《关于2012年度农业及工业产品出口配额数量的通告》、《2012年第一批稀土出口企业及第一批稀土出口配额的通知》、《2012年第一批稀土出口配额补充通知》等18个文件中。欧盟和日本的起诉内容还包括上述措施的替代及延续措施。

(3)出口配额管理与分配措施

原告认为,中国对各种形式的稀土及钼产品的外贸权采取限制措施,如出口业绩和最低注册资本要求,具体包含在《外贸法》、《进出口商品管理条例》、《出口商品配额管理办法》、《出口商品许可证管理办法》等17个文件中。欧盟和日本的起诉内容还包括上述措施的替代及延续措施。

诉请内容

美国、欧盟及日本向世贸组织起诉要求专家组调查认定的事项包括以下内容:

(1)在出口关税方面,上述所列举的文件提到的措施违反了《中国加入议定书》第一部分第11.3款规定的义务。

(《中国加入议定书》第一部分第11.3款:中国应取消适用于出口产品的全部税费,除非本议定书附件6中有明确规定或按照GATT1994第8条的规定适用。)

(2)在出口配额方面,上述所列举的文件提到的措施违反了GATT 1994第Ⅺ条第1款规定以及《中国加入议定书》第一部分第1.2款规定,具体承诺包含在《中国工作组报告》第162款和165款。

(GATT 1994第Ⅺ条第1款规定:任何缔约方不得对任何其他缔约方领土产品的进口或向任何其他缔约方领土出口或销售供出口的产品设立或维持除关税、国内税或其他费用外的禁止或限制,无论此类禁止或限制通过配额、进出口许可证或其他措施实施。

《中国加入议定书》第一部分第1.2款规定:中国所加入的《WTO协定》应为经在加入之日前已生效的法律文件所更正、修正或修改的《WTO协定》;本议定书,包括工作组报告书第342款所指的承诺,应成为《WTO协定》的组成部分。

《中国工作组报告》第162款规定:中国代表确认,中国将遵守有关非自动出口许可程序和出口限制的WTO规则,也将使《外贸法》符合GATT的要求;此外,在加入之日后,只有在被GATT规定证明为合理的情况下,才实行出口限制和许可程序;工作组注意到这些承诺。

《中国工作组报告》第165款:中国代表确认,自加入时起,将每年就现存对出口产品实行的非自动许可限制向WTO作出通知,并将予以取消,除非这些措施在《WTO协定》或议定书(草案)项下被证明为合理; 工作组注意到这一承诺。)

(3)在出口关税、出口配额及许可证管理和分配措施方面,上述所列举的文件所提到的措施不符合《中国加入议定书》第一部分第5.1款、第一部分第1.2款,具体承诺包含在《中国工作组报告》第83款和84款。

(《中国加入议定书》第一部分第5.1款:在不损害中国以与符合《WTO协定》的方式管理贸易的权利的情况下,中国应逐步放宽贸易权的获得及其范围,以便在加入后3年内,使所有在中国的企业均有权在中国的全部关税领土内从事所有货物的贸易,但附件2A所列依照本议定书继续实行国营贸易的货物除外。此种贸易权应为进口或出口货物的权利。对于所有此类货物,均应根据GATT 1994第3条,特别是其中第4款的规定,在国内销售、许诺销售、购买、运输、分销或使用方面,包括直接接触最终用户方面,给予国民待遇。对于附件2B所列货物,中国应根据该附件中所列时间表逐步取消在给予贸易权方面的限制。中国应在过渡期内完成执行这些规定所必需的立法程序。

《中国加入议定书》第一部分第1.2款规定:中国所加入的《WTO协定》应为经在加入之日前已生效的法律文件所更正、修正或修改的《WTO协定》。本议定书,包括工作组报告书第342款所指的承诺,应成为《WTO协定》的组成部分。

《中国工作组报告》第83款:中国代表确认,在3年过渡期内,中国将逐步放开贸易权的范围和可获性。(a)中国代表确认,自加入时起,中国将取消中国企业和外商投资企业作为获得或维持进出口权的标准的任何出口实绩、贸易平衡、外汇平衡和以往经验要求,如在进出口方面的经验。(b)对于全资中资企业,中国代表表示,虽然外商投资企业根据其经批准的经营范围获得有限的贸易权,但是全资中资企业现需申请此类权利,且有关主管机关在批准此类申请时适用最低标准。为加速这一批准程序和增加贸易权的可获性,中国代表确认,中国将降低获得贸易权的最低注册资本要求(只适用于全资中资企业),第一年降至500万元人民币,第二年降至300万元人民币,第三年降至100万元人民币,并将在贸易权的过渡期结束时取消审批制。(c)中国代表还确认,在过渡期内,中国将逐步放开外商投资企业贸易权的范围和可获性。此类企业将根据以下时间表被给予新的或额外的贸易权:自加入后1年起,外资占少数股的合资企业将被给予完全的贸易权;自加入后2年起,外资占多数股的合资企业将被给予完全的贸易权。(d)中国代表还确认,在加入后3年内,所有在中国的企业将被给予贸易权。外商投资企业从事进出口不需建立特定形式或单独的实体,也不需要获得包含分销在内的新的营业执照。工作组注意到这些承诺。

《中国工作组报告》第84款规定:(a)中国代表确认,中国将在加入后3年内取消贸易权的审批制。届时,中国将允许所有在中国的企业及外国企业和个人,包括其他WTO成员的独资经营者,在中国全部关税领土内进口所有货物,议定书(草案)附件2A所列保留由国营贸易企业进口和出口的产品份额除外。但是,此种权利不允许进口商在中国国内分销货物。提供分销服务将依照中国在《服务贸易总协定》(GATS)下的具体承诺减让表进行。(b)关于对外国企业和个人、包括对其他WTO成员的独资经营者给予贸易权的问题,中国代表确认,此类权利将以非歧视和非任意性的方式给予。他进一步确认,获得贸易权的任何要求仅为海关和财政目的,将不构成贸易壁垒。中国代表强调,拥有贸易权的外国企业和个人需要遵守所有与WTO相一致的、有关进出口的要求,如与进口许可、TBT和SPS有关的要求,但确认将不适用与最低资本和以往经验有关的要求。工作组注意到这些承诺。)

中方的主要辩驳理由

(1)GATT 1994第ⅩⅩ条一般例外条款可以作为中国违反《中国加入议定书》第11.3款的抗辩,并且根据GATT 1994第ⅩⅩ(b)款对稀土、钨及钼的产品征收出口关税也是正当合理的。

(GATT 1994第ⅩⅩ条(一般例外):在遵守关于此类措施的实施不在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制的要求前提下,本协定的任何规定不得解释为阻止任何缔约方采取或实施以下措施:(a)为保护公共道德所必需的措施;(b)为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施;(c)与黄金或白银进出口有关的措施;(d)为保证与本协定规定不相抵触的法律或法规得到遵守所必需的措施,包括与海关执法、根据第2条第4款和第17条实行有关垄断、保护专利权、商标和版权以及防止欺诈行为有关的措施;(e)与监狱囚犯产品有关的措施;(f)为保护具有艺术、历史或考古价值的国宝所采取的措施;(g)与保护可用尽的自然资源有关的措施,此类措施与限制国内生产或消费一同实施;(h)为履行任何政府间商品协定项下义务而实施的措施,该协定符合提交缔约方全体且缔约方全体不持异议的标准,或该协定本身提交缔约方全体且缔约方全体不持异议;(i)在作为政府稳定计划的一部分将国内原料价格压至低于国际价格水平的时期内,为保证此类原料给予国内加工产业所必需的数量而涉及限制此种原料出口的措施;但是此类限制不得用于增加国内产业的出口或增加对其提供的保护,也不得偏离本协定有关非歧视的规定;(j)在普遍或局部供应短缺的情况下,为获取或分配产品所必需的措施;但是任何此类措施应符合以下原则:所有缔约方在此类产品的国际供应中有权获得公平的份额,且任何此类与本协定其他规定不一致的措施,应在导致其实施的条件不复存在时即行停止。)

(2)根据GATT 1994第ⅩⅩ(g)项对稀土、钨及钼的产品实施配额是正当合理的。

(3)《中国加入议定书》第5.1款及《中国工作组报告》第83款和第84款的外贸权承诺并不限制中国采取出口业绩及最低注册资本要求作为管理稀土及钼产品出口配额的管理标准。

专家组审理结果

(1)审理过程

2012年10月18日,专家组通过了工作程序(Working Procedures)和案件审理时间表。专家组于2013年2月26日~28日举行了实质性会议,第二次实质会议于2013年7月18日~19日举行。2013年7月13日,专家组起草了报告的描述部分,并发送给各方。2013年10月23日,专家组向当事方签发了中间报告,供当事方评议(这是DSU争端解决机制的一种特殊程序)。专家组最终报告于2013年12月13日签发,并于2013年3月26日公布。

(2)专家组报告认定

由于“WTO中国稀土案”实际上是由美国、欧盟和日本分别起诉所构成的,3个案件编号分别为:DS431、DS432和DS433,分别对应美国、欧盟和日本的起诉。在起诉过程中,3个国家曾提出单独就其起诉出具裁决报告的要求。为提高效率,专家组最终报告采取统分结合的编排方式:合并编排,共同的部分合在一起,但报告的最后调查结论和建议部分分开独立表述。3份报告结论基本相似,但个别表述略有不同。

A.专家组的调查认定

关于出口关税

(a)专家组调查认为,中国对各种形式的稀土、钨及钼产品征收关税的措施违反了《中国加入议定书》第11.3款。

(b)专家组调查认为,中国不可以根据GATT 1994第ⅩⅩ(b)款主张征收出口关税的合理性。即使中国可以引用GATT 1994第ⅩⅩ(b)款作为征收关税的依据,也没有证明其对各种形式的稀土、钨及钼产品征收关税是合理的。同时,中国也没有证明相关措施的适用方式符合GATT 1994第ⅩⅩ条首部的规定。

关于出口配额

(a)专家组调查认为,中国对各种形式的稀土、钨及钼实施的配额措施违反了GATT 1994第Ⅺ条第1款规定。

(b)专家组调查认为,中国对各种形式的稀土、钨及钼实施的配额措施违反了《中国工作组报告》第162款和165款。

(c)专家组调查认为,中国未能证明其根据GATT 1994第ⅩⅩ(g)款对稀土、钨及钼产品实施的配额措是合理的,也没有证明相关措施的适用方式符合GATT 1994第ⅩⅩ条的规定。

关于配额管理和分配(外贸权)

(a)专家组调查认为,中国对稀土和钼出口企业的外贸权的限制(如外贸经验要求,业绩要求以及最低注册资本要求)违反了《中国工作组报告》第83(a)款、83(b)款、83(d)款、84(a)款和84(b)款规定。

(b)专家组调查认为,中国对稀土和钼出口企业的外贸权的限制(如外贸经验要求,业绩要求以及最低注册资本要求)违反了《中国加入议定书》第5.1款。

(c)专家组调查认为,中国有权根据GATT 1994第ⅩⅩ(g)款主张对稀土、钨及钼产品实施的外贸权限制的合理性。

(d)专家组调查认为,中国未能成功初步证明根据GATT 1994第ⅩⅩ(g)规定违反外贸权承诺是合理的。

在针对欧盟部分的DS432号报告中,专家组调查认为,欧盟未能证明《2012年钼出口配额申请资格及申请程序》所规定的业绩要求违反《中国工作报告》第84(b)款。

B.关于利益丧失和减损

专家组认为,中国行为违反了GATT 1994第11条第1款、《中国加入议定书》第1.2款、5.1款、11.3款、《中国工作组报告》第83款、84款、162款和165款,对起诉方在《WTO协议》下的利益构成丧失或减损。

C.建议

专家组认定中国对稀土、钨及钼实施征收出口关税实行配额措施以及对稀土和钼企业外贸权的限制违反了WTO义务,建议争端解决机构要求中国保持现行措施与GATT 19994、《中国加入议定书》及《中国工作组报告》所规定的义务相一致,以使这些措施不会产生违反WTO的后果。□

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